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 工业转型升级规划系列解读材料（十）

 工业转型升级规划解读之十——促进工业绿色低碳发展

 

　　推进工业绿色低碳发展是实施绿色增长战略的重要途径，是实现国民经济可持续发展的重大举措。面对能源资源环境约束更趋强化的新形势，“十二五”规划纲要明确要求把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，并继续将单位GDP能耗、单位GDP碳排放强度和主要污染物排放总量作为约束性指标。《工业转型升级规划(2011-2015年)》（以下简称《规划》）明确要求，坚持把发展资源节约型、环境友好型（以下简称“两型”）工业作为转型升级的重要着力点。健全激励与约束机制，推广先进节能减排技术，推进清洁生产，大力发展循环经济，加强资源节约和综合利用，积极应对气候变化，加快推动资源利用方式向绿色低碳、清洁安全转变。

　　一、“十一五”时期的进展和成效

　　工业是能源消耗的重点领域，也是实现节能目标的主攻方向。“十一五”期间，工业领域节能减排取得积极成效。

　　（一）工业节能降耗成效显著

　　“十一五”期间，通过淘汰落后产能、强化重点企业节能管理、严控高耗能高排放项目、推进能效对标达标、加强节能节水技术改造等一系列措施，工业节能取得积极成效，为完成全国节能目标发挥了重要作用。全国规模以上企业单位工业增加值能耗从2005年的2.59吨标准煤下降到2010年的1.91吨标准煤，5年累计下降26%，实现节能量6.3亿吨标准煤，以年均8.1%的能耗增长支撑了年均11.4%的工业增长，为确保完成国家“十一五”节能减排目标任务、促进工业科学发展做出了重要贡献。单位工业增加值用水量下降36.7%，超过了规划纲要确定的30%的目标。

　　（二）工业产品单位能耗明显下降

　　主要用能行业增加值能耗显著下降，2010年同2005年相比，钢铁、有色金属、石化和化工、建材等行业增加值能耗分别下降23.4%、15.1%、35.8%、37.9%，吨钢、铜冶炼、吨水泥综合能耗分别下降12.1%、35.9%、28.6%。电解铝单位产品电耗已达到国际先进水平，钢铁、铜冶炼、水泥等主要工业产品综合能耗指标与国外差距逐步缩小。

　　（三）落后产能淘汰任务全面完成

　　全国累计淘汰落后炼铁产能1.2亿吨、炼钢产能7200万吨、水泥产能3.7亿吨、焦炭1.07亿吨、造纸1130万吨，占全部落后产能的50%左右。电解铝行业大型预焙槽产量比重增加到90%，建材行业新型干法水泥熟料产量比重超过72%。淘汰落后产能工作的不断推进，促进了工业结构优化升级和技术进步。

　　（四）行业清洁生产水平明显提升

　　国家有关部门、地方工业主管部门、行业协会、中央企业集团等共同努力，认真贯彻落实《清洁生产促进法》，进一步加大钢铁、有色金属、石化、化工、建材等重点行业清洁生产推行力度，实施了一批清洁生产示范项目，先后发布了聚氯乙烯等22个重点行业的134项产业化示范和应用推广技术，显著提升了行业清洁生产和污染预防水平，有力促进了工业重点行业污染物减排。工业化学需氧量及二氧化硫排放总量分别下降21.63%和14.02%，累计消减化学需氧量120万吨、二氧化硫304万吨、氨氮25.2万吨。

　　（五）资源综合利用能力持续增强

　　工业固体废物综合利用率由2005年的55.8%增加到2010年的69%，超额完成“十一五”规划提出的综合利用率60%的目标。高铝粉煤灰提取氧化铝、磷石膏生产硫酸联产水泥、钢渣高温熔渣快速粒化、尾矿生产加气混凝土、高压立磨等一批用量大、成本低、经济效益好的综合利用技术与装备得到了较快发展。

　　（六）循环经济试点示范不断深化

　　推动工业园区、重点企业按照循环经济理念布局、规划和改造，一批独具特色的循环经济发展模式和关键技术逐步成形。编制和发布了《再生有色金属利用产业推进计划》，开展了机电产品再制造试点，探索实施了再制造产品认定，推动了废弃电子产品、废旧轮胎、废旧铅蓄电池等综合利用，资源循环利用体系建设得到扎实推进。

　　二、面临的形势和问题

　　总体上看，“十二五”时期是我国工业转型升级的攻坚时期，《规划》强调，能源资源和生态环境约束更趋强化对工业转型升级提出了紧迫要求。一方面随着“两型”社会加快推进，有利于完善绿色低碳发展的体制机制，为工业节能减排、淘汰落后产能等创造了良好环境。另一方面，随着我国工业化、城镇化进程加快，工业能源资源刚性需求持续上升，生态环境约束进一步加剧，对加快转变工业发展方式形成了“倒逼机制”。

　　面对国家约束性指标要求和工业转型升级的内在需要，当前推进工业节能降耗、减排治污，促进工业绿色低碳发展仍然存在一系列问题和挑战：

　　一是高耗能行业增长较快，节能降耗压力加大。“十一五”以来，工业能源消耗总量逐年增加，由2005年的15.95亿吨标准煤增加到2010年的24亿吨标准煤左右，占全社会总能耗的比重由70.9%上升到73%；钢铁、有色金属、建材、石化、化工和电力六大高耗能行业能耗占工业总能耗的比重由71.3%上升到77%左右。2011年前三季度，六大高耗能行业仍呈快速增长态势，工业能源消耗量大幅上升，全国单位GDP能耗仅实现下降1.6%、规模以上工业企业单位工业增加值能耗同比只下降2.56%，与全年目标3.5%和4%差距很大。

　　二是资源供求矛盾加剧，综合利用仍需加强。到2010年底，能源和主要金属矿产资源对外依存度已达到较高程度，其中原油进口已超过50％，铁矿石、铜精矿、铝土矿、锌精矿等对外依存度分别达到60%、75%、40%和30%，资源短缺愈加成为制约发展的瓶颈因素。另一方面，大宗工业固体废物产生量和堆存量不断增加，预计“十二五”期间总产生量达150亿吨，堆存量净增80亿吨，总堆存量达270亿吨，新增占地40万亩，生态破坏、环境污染隐患进一步加大。

　　三是清洁生产促进工作需要进一步加强。工业领域重末端治理、轻源头预防的环保理念尚未得到根本扭转，工业领域清洁生产工作尚未全面展开，清洁生产审核企业数量比例偏低，清洁生产技术改造方案实施率不高。清洁生产科技开发投入不够，重金属污染减量、有毒有害原料替代和主要污染物削减等领域缺乏先进有效的技术，成熟适用技术推广应用不够，制约了清洁生产技术水平的提升。

　　四是企业节能环保基础管理薄弱，激励机制亟待建立。工业企业生产过程能源资源浪费依然严重，能源转换利用技术水平相对落后，离科学合理用能、节约清洁生产要求仍有较大的差距，尤其是还没有形成对企业主动节能减排的激励机制，企业缺乏积极性加大节能减排治污投入。

　　五是应对气候变化博弈日趋激烈，绿色贸易壁垒加速形成。全球范围内发展绿色经济、倡导低碳生活的理念逐渐成为新趋势，一些发达国家对出口国产品的能效水平和“碳足迹”提出更高要求，国际社会绿色贸易壁垒正在加速形成。我国工业总体上处于产业价值链中低端，产品资源能源消耗高，出口将面临巨大压力。大力发展节能环保低碳产业，既是提升产业竞争力、抢占未来发展制高点的战略选择，也是应对绿色贸易壁垒的必然选择。

　　三、发展方向和重点任务

　　《规划》提出促进工业绿色低碳发展，要按照建设“两型”社会的要求，以推进设计开发生态化、生产过程清洁化、资源利用高效化、环境影响最小化为目标，立足节约、清洁、低碳发展，合理控制能源消费总量，健全激励和约束机制，增强工业的可持续发展能力。根据《规划》要求，“十二五”时期单位工业增加值能耗较“十一五”末降低21%，单位工业增加值用水量降低30%，主要耗能行业单位产品能耗持续下降；单位工业增加值二氧化碳排放量显著下降，工业化学需氧量和二氧化硫排放总量减少10%，工业氨氮和氮氧化物排放总量减少15％；工业固体废物综合利用率达到72%；资源节约、环境保护、清洁生产水平显著提升。

　　“十二五”时期工业节能减排的主要任务是：

　　（一）大力推进工业节能降耗

　　工业节能降耗是促进工业绿色低碳发展的最主要支撑，必须把工业节能降耗作为转变工业发展方式，推动工业转型升级的突破口和重要切入点。“十二五”期间，工业节能降耗主要以提升工业能源利用效率为主线，以科技创新为支撑，坚持突出重点与全面推进相结合，坚持过程节能与产品节能相结合，坚持优化存量与控制增量相结合，坚持“引进来”与“走出去”相结合，推动工业绿色低碳发展。

　　一是优化存量，控制增量。根据强制性产品（工序）能耗限额标准，综合运用经济、法律、技术和必要行政手段，健全促进落后产能退出的政策体系；加大淘汰落后产能监督检查力度，确保淘汰落后工作按期完成。尽快建立覆盖全部重点耗能产品的强制性能耗限额标准体系，严把新建项目能耗、物耗等准入门槛。对未完成年度节能目标的地方的新上高耗能项目采取区域限批措施。

　　二是推进节能技术进步。加强工业节能技术研发和产业化示范。推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能技术创新体系；推动组建以市场为导向、多种形式相结合的节能技术与装备产业联盟；支持国家级工业节能技术中心建设。鼓励企业使用首台（套）国产节能重大技术装备，加快节能产业化基地建设。建立工业节能技术遴选、评定及推广机制，研究建立工业设备能效标识制度，扩大节能设备认证范围。继续发布节能机电设备（产品）推荐目录和编制重大节能技术推广实施方案。加快传统生产设备的大型化、智能化改造，推进以节能减排为核心的企业技术改造。

　　三是加强工业节能管理。制定工业能效提升计划实施方案，对重点用能企业实行分级管理，落实目标责任。建立重点用能企业节能绩效评价制度，落实企业能源管理负责人制度，推动重点用能行业能效水平对标达标活动。推进企业能源管理中心建设，建立健全企业能源管理体系，加强企业能源计量管理，配备能源计量器具，实行能源利用状况报告制度和能源审计制度。加强工业节能监察执法能力建设，开展部门联合执法，完善日常监察与专项监察相结合的节能监察工作长效机制；加强节能监察执法队伍培训和能力建设，建立基本覆盖省、市、县三级节能监察监控系统网络，提升节能监察水平。

　　四是积极应对气候变化，促进工业低碳发展。积极推广低碳技术，加强低碳技术研发及产业化，编制重点行业低碳技术推广应用目录，推动重大低碳技术的示范应用。以重点用能行业企业聚集的园区为着力点，开展低碳工业园区试点示范，强化绿色设计、清洁生产和资源能源的综合利用，探索低碳工业发展模式。打造一批采用低碳技术、实现绿色增长的示范区，建立行业、园区、企业等不同层次低碳评价指标体系，研究建立低碳产品标准、标识和认证制度。探索基于行业排放的促进工业绿色低碳发展的经济政策。

　　“十二五”期间，重点实施工业锅炉窑炉节能改造工程、内燃机系统节能工程、电机系统节能改造工程、余热余压回收利用工程、热电联产工程、工业副产煤气回收利用工程、企业能源管理中心建设工程、两化融合促进节能减排工程、节能产业培育工程等九大工程。实现节能量2.35亿吨标准煤。

　　（二）切实推进工业节约用水

　　工业节约用水是缓解水资源供需矛盾的必然要求，也是转变工业发展方式的迫切需求。为实现“十二五”单位工业增加值用水量降低30%的目标，将重点推进四项任务：

　　一是健全工业节水约束性指标。完善高耗能行业现有企业用水先进指标、用水限额指标和取水定额指标，加强重点用水企业监管。建立缺水地区重点用水项目用水效率评估审查等节约用水约束机制，严格控制新上高用水工业项目。

　　二是对高用水行业实施节水技术改造。对钢铁、石化、造纸等10个高用水行业实施节水技术改造，加快淘汰落后高用水设备和产品，大力推广节水技术、工艺及装备，推进污废水再生利用，实施干法除尘、工业废水处理回用、矿井水资源化利用等节水工程，提高工业用水效率。

　　三是积极推进水资源循环利用。提高工业用水重复利用率，开展工业废水处理回用成套装置攻关和产业化示范，推进工业污水处理及再生利用市场化运行。

　　四是组织开展节水型企业评价试点。发布节水型企业评价标准，树立一批节水先进企业，建设一批节水型园区，夯实工业企业节水管理基础。

　　（三）促进工业清洁生产和污染预防

　　清洁生产是兼顾经济发展和环境保护的双赢措施，也是世界各国推进工业可持续发展所采取的一项基本策略。为加快推进工业领域清洁生产，将重点推进五项任务：

　　一是推进清洁生产审核。以污染物排放强度高的行业为重点，加强清洁生产审核。坚持自愿和强制性清洁生产审核相结合的原则，突出抓好重点行业、重点园区审核。发挥资源综合利用税收优惠、财政资金支持等政策联动作用，鼓励和引导其它行业和园区企业依法开展清洁生产审核。

　　二是提升清洁生产技术水平。围绕《规划》提出的化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物总量减排要求，以及重金属和持久性有机污染物等防控重点行业，集中力量研发、示范和推广一批行业关键共性技术。发挥清洁生产评价指标体系作用，强化行业准入、环境评价约束作用，推动企业实施清洁生产技术改造，提高新建项目清洁生产水平。

　　三是开展有毒有害原料（产品）替代。发布有毒有害原料（产品）目录，研究制定有毒有害原料（产品）减量化与替代的实施路径，引导企业采用无毒无害或低毒低害的原料。推进电子电气产品污染控制，推动开展“国家统一推行的电子信息产品污染控制自愿性认证”活动。

　　四是培育清洁生产示范企业和园区。对照清洁生产评价指标体系，筛选和培育一批具有典型示范作用的清洁生产先进企业。选择一批化工、皮革、电镀、造纸等企业集聚、污染物排放量大的重点工业园区，通过自愿申请，编制试点方案，财政重点支持试点方案实施的方式，促进园区清洁生产水平的整体提升。

　　五是推进产品生态设计。选择试点产品，制定试点产品生态设计评价标准，发布生态设计实施指南及产品目录，开展生态设计产品标志试点活动，授予生态设计产品标志。加强政策支持，引导绿色消费，逐步提高生态设计标志产品的市场竞争力。

　　“十二五”期间，围绕节能减排约束性指标及重金属污染防控要求，综合分析工业行业污染物排放水平和清洁生产成熟技术发展现状，实施汞、铬、铅氨氮、化学需氧量、二氧化硫和氮氧化物削减等七项重点工程。

　　（四）加强工业固体废物综合利用和循环经济发展

　　循环经济是促进工业转型升级，建设“两型”工业体系的重要保障。“十二五”期间，以提高资源产出率为核心，重点推进五项任务：

　　一是推动大宗工业固体废物规模化高值利用。针对各类大宗工业固废的物质特征，加强行业指导、信息引导、政策引导，提高尾矿、赤泥、冶炼渣、煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏等大宗工业固废的综合利用率。推动大宗工业固体废物综合利用标准化。

　　二是推进工业固废综合利用示范基地建设。加快河北承德、山西朔州等十二个地区开展工业固体废物综合利用基地建设试点工作，攻克一批关键共性技术，推广应用一批先进适用技术，打造有行业、地区特色的工业固体废物综合利用产业链。

　　三是加强再生资源综合利用。推进废旧产品回收与综合利用，加强废旧金属、废旧包装、废纸、废塑料、废旧家电、废旧纺织品、废旧铅蓄电池、失效锂离子电池等废旧电池、废旧合成材料等的回收利用。组织开展有色金属再生利用示范工程，依托基础条件好、技术装备先进的重点企业，开展再生金属试点建设，培育一批具有较强竞争力的再生金属综合利用企业，促进再生金属产业可持续发展。

　　四是加快推进和组织实施循环经济重大技术示范工程。在钢铁、化工、有色金属、水泥、轻工等行业推广核心技术成熟可靠、工艺路线清晰、具有循环经济典型示范意义和行业代表性的重大技术示范工程，为各地区、行业进一步推进循环经济发展提供参照和借鉴。

　　五是推进再制造产业发展。加快完善再制造产品认定工作机制，进一步规范再制造产品生产，引导和拓展消费市场。以机床、电机、工程机械、办公信息设备等领域为重点，深化机电产品再制造试点示范工程建设。推广应用再制造工艺技术及装备，提升再制造技术水平和生产能力。推动出台促进再制造产业链条协同发展的财税、政府采购及贸易等扶持政策，营造有利政策和市场环境。

　　“十二五”期间，结合大宗工业固体废物的产生、堆存、利用和区域经济发展状况，组织实施尾矿提取有价组分工程、尾矿充填工程、尾矿生产高附加值建筑材料工程、尾矿农用工程、粉煤灰高附加值利用工程、钢渣处理与综合利用工程、有色冶炼渣综合利用工程、氰化渣综合利用工程、工业副产石膏高附加值利用工程、赤泥综合工程等十大工业固体废物重点工程。

　　（五）加快发展节能环保产业

　　加快发展节能环保产业是工业节能减排的重要内容，是推进产业优化升级的有力支撑。节能环保产业具有政策导向性强、产品覆盖面广、产业关联度高、资金技术密集、社会责任重大的特点，必须把节能减排约束性指标转化成对节能环保产业的市场要求，依托国家节能减排重点工程，大力推进节能环保低碳技术、装备及服务业发展。

　　一是加快发展节能环保和资源循环利用技术和装备。大力发展高效节能锅炉窑炉、电机及拖动设备、余热余压利用和节能监测等节能装备。加快发展生活垃圾分选、填埋、焚烧发电、生物处理和垃圾资源综合利用装备。围绕“城市矿产”工程，发展高效智能拆解和分拣装置及设备。针对解决具有全局性、普遍性、危害人民群众人体健康的环境问题和改善环境整体质量的需要，重点推进大气污染治理、水污染治理、固体废物处理、噪声与振动控制、资源综合利用、环境监测专用仪器仪表、环境污染治理配套材料和药剂、环境应急等8个应用领域环保装备的研发、应用和推广。

　　二是推动节能环保服务业发展。加快发展合同能源管理、电力需求侧管理、节能审计、节能评估、清洁生产审核、节能产品和环保装备认证评估、环境投资及风险评估等服务。推动节能服务公司为用能单位提供节能诊断、设计、融资、改造、运行等“一条龙”服务。鼓励大型重点用能单位组建专业化节能服务公司，为本行业其他用能单位提供节能服务。组织节能服务公司和大学工业节能联盟为中小企业提供咨询服务，支持节能服务万里行活动。加大污染治理设施特许经营实施力度，引导民间投资节能环保服务产业。支持采用合同能源管理、融资租赁等方式开展节能技术改造，积极推广市场化节能服务模式。加强节能技术的国际交流与合作，学习借鉴发达国家和地区节能的先进经验，引进先进适用的节能技术，加快提升我国节能技术水平

　　四、政策导向及保障措施

　　促进工业绿色低碳发展是一个系统工程，必须采取综合措施，建立长效机制，形成有力的保障体系。

　　（一）完善相关法律法规

　　加强工业节能减排立法工作，推动工业节能、资源综合利用、节水管理等法规制定，尽快形成推进工业节能减排的法制环境。制（修）订《工业节能管理办法》、《工业节电管理办法》、《重点用能企业节能管理办法》等。积极推动《工业固体废物资源综合利用管理条例》立法进程，将大宗工业固体废物综合利用纳入法制化轨道，研究建立生产者责任延伸制度，明确工业固体废物产生和利用企业的责任和义务。修订《电子信息产品污染控制管理办法》，开展国家统一推行的电子信息产品污染控制自愿性认证活动。制订《工业清洁生产审核咨询机构管理办法》、《工业清洁生产评估管理办法》，规范清洁生产审核服务和评估管理。

　　（二）加大财税政策支持力度

　　强化财政、税收政策和金融信贷政策引导作用。把节能降耗、综合利用、循环经济等作为技术改造的重要方向，充分发挥中央财政资金的支持引导作用。扩大清洁生产资金、企业能源管理中心建设资金规模，加快设立“两型”企业专项资金。研究通过中央财政战略性新兴产业发展等专项资金，支持环保技术装备的研发、应用和推广。研究建立工业余热余压发电上网、基于能耗限额的差别电价等政策机制。创新节能环保投入机制，探索设立工业节能减排产业基金。通过设备租赁、融资担保、财政补贴等方式，推进重点用能行业落后设备更新淘汰和升级改造。

　　（三）强化标准支撑引领作用

　　健全高耗能产品（工序）能耗限额强制性标准，制定和发布超前性能耗限额标准，定期开展能耗限额标准执行情况监督检查。探索建立基于能耗限额标准差别电价制度。推动工业节能环保标准的国际协调和统一。研究完善大宗工业固体废物综合利用标准体系，促进大宗工业固体废物综合利用产品标准和建筑标准、施工规范等上下游产业标准之间的衔接。研究制订清洁生产评价指标体系，建立工业生态设计产品标识制度，完善清洁生产、电子电气产品污染控制等方面的标准。推动完成一批重大环保装备的国家标准、行业标准的制修订。建立环保装备质量检测标准体系。

　　（四）加强行业准入管理制度建设

　　严格能耗、水耗、环保、综合利用等行业准入标准，加强重点耗能、耗水、污染危害严重行业的准入管理。加快制订《工业固定资产投资项目节能评估和审查管理办法》，切实加强工业投资项目节能评估和审核，建立健全新上项目管理部门联动机制。建立工业产品能效标识、节能产品认证、能源管理体系认证制度。

　　（五）建立健全重点行业节能减排监测和考核体系

　　充分发挥工业和信息化系统的特点和优势，按照“两化”深度融合的要求，加强能源管控、环境监测体系建设，把信息化技术应用和数字化节能减排系统建设作为降低工业发展能耗需求的重要举措。积极推进在线仿真技术用于重点行业节能，实施工厂能耗和污染排放的数字化、可视化，建设工业节能减排信息监测系统。建立重点行业节能减排责任考核机制，开展能源管理绩效评价和清洁生产状况评估，分年度开展能源审计和环境评估，建立企业激励约束机制。

　　（六）推进“两型”工业的长效机制

　　研究制定促进“两型”企业创建的政策措施。加快电力、钢铁、有色金属、化工、建材等重点行业“两型”企业创建试点。实施有利于“两型”企业发展的税收扶持引导政策。及时总结试点经验，培育一批示范企业，引导工业行业和大多数企业形成绿色发展的新思路，促进工业由大变强。引导银行绿色信贷支持企业节约清洁发展，努力构建资源节约型、环境友好型工业体系。

工业和信息化部节能与综合利用司

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